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全国四千重大环境风险点,如何管

                         ——《南方周末》记者对话南京大学环境学院院长毕军


    在天津港“8·12”爆炸悲剧发生之后的第90天,2015119日,在中国环境与发展国际合作委员会(以下简称国合会)年会上,联合国副秘书长施泰纳建议中国政府成立“国家环境风险委员会”。

    这与毕军的想法不谋而合。在他们提交给国合会的报告中,第一条建议正是建立此委员会。这位南京大学环境学院院长,已研究环境风险长达二十余年。

    早在5月份,环保部便指出,全国重大环境风险级别企业共四千多家。这类企业极易发生突发环境事件,均是潜在的威胁。

    “环境风险其实就是健康和安全——我生活的环境是否安全,我的健康是否受到损害。”毕军说。目前中国的环境风险管理是什么样的状况?2015116日,毕军接受了南方周末记者采访。


    第一类是公众最为关注的突发性环境事故,如生产过程中污染物的非法排放、危险化学品生产与存储、运输过程中的火灾、爆炸与泄漏等。第二类是累积性污染在特定条件下造成的突发性事故发生,比如太湖蓝藻污染事件。第三类是长期慢性环境风险,比如雾霾、污染场地、化学品在环境中的长期累积等。

——环境风险


    现有管理偏重后端应急

    南方周末:你们建议的国家环境风险委员会的职能是什么?

    毕军:环境风险委员会主要负责全国以及区域性环境风险评估与排序,制定不同层次环境风险管理目标与战略;指导协调不同环境风险之间,以及经济发展与环境风险管理目标之间的权衡,协调与监督不同部门之间环境风险管理的事务。

    南方周末:国合会上,一些专家表示中国环境风险管理仍处于初步阶段,目前我国这一体系究竟是什么样的?

    毕军:我国环境风险管理体系尚不完善,现有的管理体系更加偏重于后端的应急。事实上,环境风险管理是对整个环境风险可能发生链条的各个环节进行控制,这好比一个串联的电路,在每个环节都可能对整个风险链进行调控,而且越是靠前的部分,风险管理的成本越低。

    另外一个方面,有关环境风险管理的职能分散在不同部门,造成风险管理的低效。比如,高速公路上发生危化品泄漏,牵涉到交通、公安、环保、卫生等多个部门,在管理手段优化、信息共享、应急协同等方面存在诸多障碍。

    南方周末:如要构建基于风险的环境治理体系,我们该做哪些具体工作?

    毕军:第一条建议是顶层设计,就是国合会上提出的,建立国家环境风险委员会。第二条建议是,建立基于环境风险的综合决策体系。例如新型城镇化、一带一路、京津冀一体化、长江经济带等宏观战略中都要有环境风险防控的概念。这些大规模的区域性开发会不会带来生态安全、环境健康问题?通过开展近期、中期、远期的环境风险评估,形成预防性环境风险策略,构建环境风险防范与消减路线图,则可以有效防控潜在的环境风险。

    南方周末:这是要呼吁建立新的环境风险管理部门吗?

    毕军:不是呼吁建立新部门,而是将环境风险评估与管理纳入到各级政府的决策体系中,促进环境风险管理的常态化。通过推进“多规合一”,整合环境风险评估、环境影响评价、社会稳定风险评估等,推进多评协同,是较为有效的手段。

    没有零风险的选择

    南方周末:我国环境风险趋势是怎么样的?

    毕军:根据统计数据,2005年之后环境污染事件的频率一直在下降,但公众却认为环境风险变大了。

    南方周末:为什么?

    毕军:一是因为大多数人对风险的认知来自爆炸、重雾霾天气等突发事件,一些特别重大的污染事件带来的冲击效应,是数倍甚至成百倍于较小的污染事故,公众普遍不能接受发生概率虽然小,但是后果特别严重的事件。

    二是风险交流没有做好。如PX项目,在实际风险与公众感知风险之间存在极大的反差,无论是政府,还是学者,均未能在适当的时候给出合理的解释,加剧了公众风险感知的偏差。加上公众参与的缺失,让公众以为其中隐藏着更多说不清的东西,造成了恶性循环。

    媒体报道有时也会有相当的误导

    南方周末:公众高估了环境风险吗?

    毕军:环境风险应该控制到哪一个水平?我们生活在一个风险社会,任何零风险的选择都是不符合发展规律的,需要的是一个与社会经济发展目标相对应的风险管理目标,而且这个目标应该是动态的、不断提升的。有了这样一个目标,全社会的环境风险管理就需要一个共治。

    南方周末:我国已准备上马核电项目,如何避免PX的认知误区?

    毕军:在福岛核事故发生前后,我们在连云港开展了事故前后公众对核风险认知和可接受风险水平变化的研究,研究发现性别、年龄、教育程度等因素对于公众的核风险认知有很大差别。因此,有关核风险的针对性交流就十分必要,职能部门及不同的利益相关者提供科学、透明的信息,开展理性的参与与沟通,不是简单说“核风险很小或者很大”就行。

    南方周末:既然认知有很大差别,如何统一管理呢?

    毕军:我们不可能无限制地消减风险。对于同一风险,不同群体、不同区域、不同时段下的环境风险感知也会发生变化。风险可接受水平的确立也是一个选择过程。通常的一个例子是飞机与汽车发生事故的概率与后果的比较。从整个社会来看,通常需要管理的是那些发生概率高的事故,或者后果十分严重的小概率事件,这个就是我们通常说的风险管理边界。

    对于环境风险来说,不同的风险类型、不同的群体、不同的区域都有相对应的风险管理边界。对环境风险进行评估与排序、风险感知和最大可接受风险水平的调查等就是确立风险管理边界的过程,这也是一个动态的过程。遗憾的是,我国还没有规定的或者广泛认可的最大可接受风险水平,在多数情况下很多标准的制定只能参考国外机构或政府发布的相关准则。

    环境风险排序迫在眉睫

    南方周末:环境风险识别、评估与排序该怎样进行?

    毕军:环境风险具有客观与主观两个方面的特点。客观上需要解决的问题是事件本身安全性的考量,主观上还需要考虑社会和公众的认知和可接受水平,同时也需要考虑与社会经济发展阶段的匹配性。

    以往研究中获得的环境风险水平,可能大多是科学家认为风险应该控制和可以接受的水平,那么公众是否认为这种风险可以接受则往往被忽略,社会经济系统的承受能力以及成本分析也经常游离于决策之外。环境风险的排序是一个基础性的工作。

    南方周末:国际上有何成功经验?

    毕军:我曾参与了美国新泽西州的环境风险比较评估工作,评估的对象包括大气、水、土壤、交通以及生态系统破坏等多方面的潜在环境风险。评估的过程不仅仅包括基于科学事实的评估,更是政府、专家、企业、百姓、媒体等多个利益相关方共同认知和判别风险的过程,大家一起打分、讨论、排序,充分考虑了社会资源、成本和公众的价值取向。所以,风险评估的过程不完全是科学问题,而是一个风险认知的协商过程,也是确立优先管理序的过程。我们一直在呼吁开展多个层面的环境风险排序,大家都觉得需要,但一直没有人做。目前,我们在江苏正在率先开展这项研究。

    南方周末:这项风险评估和排序工作是怎样开展的?

    毕军:计划分为两个阶段。第一阶段,基于企业数据、突发事故数据以及长期慢性潜在风险的定性与半定量判别等,筛选出高风险行业和区域;第二阶段,基于现有的环境风险管理实践以及国内外的经验,提出改善环境风险管理水平的各种建议,包括环境风险管理体系的构建、相关政策法规的制定、管理工具的开发、能力建设等。希望这项研究对于不同的利益相关者均有所帮助。

    推动企业EHS管理

    南方周末:环境风险管理中一直强调企业的主体责任,如果监管部门职能分散,那么如何在企业内部实现环境风险管理的一体化?

    毕军:我们一直在推动企业内部建立完整的EHS制度(指环境、健康与安全一体化的管理),在日常生产过程中,随时监测监控可能存在的风险点并消除掉。2014年昆山铝粉尘爆炸,如果EHS做到位,就可以发现粉尘含量偏高问题,通过改进措施,就不会发生爆炸,造成上百人死亡的巨大人身和财产损失。

    南方周末:EHS制度在国内呼吁很多年了,但似乎见不到成效?

    毕军:我们呼吁设立《污染责任与损害赔偿法》。目前的环保法律在责任追究方面不到位、缺乏具体操作的条款。有了这部法律,类似工厂搬迁后的污染场地损害是可以追溯责任的。许多引进外企在生产前,会在当地先采样,做好环境记录,以规避潜在的额外污染责任。

    有了这个法律,企业就会有全过程风险管理的意识,每个阶段都会小心翼翼、通过EHS管理来消减风险节点。同时,企业购买污染责任保险的动力也会加大。也可以设立环境风险储备金,一旦发生污染事故,由相关责任主体而不是政府埋单。

    南方周末:但是建立一部法律耗时太久,如何利用好现有的法律发挥作用?

    毕军:新环保法中的按日计罚是有效的监管手段,但真正严格执行的目前并不多。我们企业的惯性思维是将责任与其他利益主体捆绑,企业没有应有的责任感,EHS做不好,才有这么多风险事故发生。十八届五中全会提出省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度,某种意义来说可以让企业失去利益关联与保护,重新认知自我的污染责任。这一制度还有好处,让企业不再依赖政府,通过市场去找寻找污染治理技术,促进环保产业的快速发展。

(转载自《南方周末》)






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