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通过高水准规划环评,建立差别化环保政策体系,推动江苏可持续发展

        我国幅员辽阔,水资源、土地资源和矿产资源的空间分布极不均衡,社会经济和生态环境的地域性特点也十分突出。此外,我国国民经济门类众多,各行业发展水平、工艺技术和排污特征迥异。因此,不同区域、不同行业的环保政策体系,必须进行差别化。同时,《环境影响评价法》颁布实施以来,随着经济快速发展和环境保护之间矛盾的不断凸显,规划环评已经成为环境保护参与宏观调控的重要制度和有效手段,发挥着越来越重要的作用。规划环评可以根据各地区的环境承载能力和行业特点, 在规划中引入针对性的环境保护政策, 包括环境准入门槛、环境综合整治、生态补偿及相关管理要求等。

2007年,江苏省被列入全国规划环境影响评价试点省份。5年来,规划环评工作有序开展,对于促进产业布局优化、产业结构升级、资源优化配置,实现区域经济、社会和环境协调发展具有重要意义。本文回顾了我国现阶段行业环保政策体系存在的问题,总结了国内外规划环评在建立差别化环保政策方面的进展,在此基础上结合我校相关的工作,探讨通过规划环评建立差别化环保政策体系、继而推动地区和行业可持续发展的意义。

1、我国现阶段环保政策体系问题的回顾

    早在上世纪80年代, 我国就提出要避免走发达国家“先污染, 后治理”的老路, 先后制定了不少环保方面的法律、规章、政策和制度,为促进我国的可持续发展做出了重要的贡献。但近年来我国环境污染问题仍然呈现出越来越严重的态势,这除了与我国的发展阶段和增长方式直接相关外, 也与我国环保制度不健全不完善有关。从规划环评、战略环评的视角分析,我国现阶段环保政策体系存在下列问题:

1)社会经济发展战略、政策和规划中对环境政策的重视程度较低

    我国的环境政策起步于计划经济时代,发展于改革开放时期,比较重视对重点项目的管理, 而疏于对各级政府规划造成的区域、行业结构性环境污染进行控制。如上世纪80年代全国各地纷纷上马项目, 形成了村村办企业的局面, 出现了一个个造纸重镇、化工重镇、皮革重镇等等依托某种重污染行业而发展起来的地区,布局的不合理和基础设施的不完善对环境造成极大的破坏。直到目前,由于这一问题造成的布局结构性的污染仍未得到充分解决, 由此可见环保政策对生态环境的影响是极为深远的。2005年,党中央在科学发展观中提出要坚持以“环境优先”的原则来指导社会经济建设,但我国当前仍以经济工作为核心,地方政府以GDP为重的发展模式仍未得到转变,在制订经济发展政策和规划时未能给予环境政策足够的重视。

2)环境政策体系“一刀切”,差别化程度不够

    由于地理位置、气候条件、资源禀赋、环境问题、社会经济发展程度等条件的不同,以及不同区域主体功能定位的差异,必然要求环境政策应体现针对性。但在我国现行环境管理体制下,环境政策往往存在“一刀切”现象[1],由于不能够充分考虑各地区的特点,同样一项环境政策在不同区域实施效果会产生明显的差异。比如环境政策实施的区域范围界定不合理、区域政策手段存在“简单化”和“单一化”、缺乏相应有效的监督机制等,各区域和各工业行业的污染控制政策没有根据其特征进行调整,缺乏针对性等等。这种差别化程度不够的政策体系在实施时必然存在操作性差的问题,因此有必要不断对现行的环境政策体系进行丰富和调整。

2、国内外规划环评与环保政策关系回顾

1)发达国家情况

从上世纪后半期开始,战略环境评价(SEA)系统已经在欧美等一些发达国家建立起来,开展了大量的实践,评价对象主要分行业、区域和政策三种类型。最常见的行业SEA主要包括:废物处置、水供应、农业、森林、能源、娱乐和交通;最常见的区域SEA主要包括:区域规划、城市规划、再发展规划、社区规划和乡村规划;政策的SEA主要包括科学技术、财经政策等[2]

发达国家通过SEA制订,实施了大量的环保政策。在美国,环境保护局(EPA)、能源部(DOE)、住房与城市发展部(HUD)、交通部(DOT)、林业署(FS)及各州政府等都是SEA的主管部门或主要完成者。仅EPA80年代平均每年完成约40SEA。其中较为典型的是EPA通过专项SEA完善了煤炭行业、环境恢复和废物管理等行业的环保政策,将臭氧污染严重的缅因州、弗吉尼亚州与哥伦比亚特区规定为OTC控制区,进而推动了这些行业和区域的环境保护进程。在荷兰、英国和日本,围绕废物管理、水资源管理、流域治理等领域,成功的SEA实践大大推动了环保政策体系的差别性和适用度[3-9]

2)国内情况

 200391日开始实施的《中华人民共和国环境影响评价法》确定了规划环评在我国的法律地位,是我国环境影响评价制度的一次根本性变革。之后陆续制订了《专项规划环境影响报告书审查办法》、《关于进行环境影响评价的规划的具体范围》、《规划环境影响评价技术导则(试行)》(HJ/T130-2003)和《规划环境影响评价条例》。在《规划环境影响评价技术导则(试行)》中规定了规划环境影响评价的内容、适用范围、评价目的与原则、评价工作程序、评价内容与方法、环境影响评价文件的编制要求,并在附录中对规划环境影响评价的环境目标和指标予以规定,实施SEA的法律和行政支持体系已初步建立。

    目前国内规划环评最近的应用实例有:五大区域重点产业发展战略环评、广西北部湾经济区发展规划环评、江苏沿海地区区域发展规划环评、厦门湾港口规划的规划环评、宁东能源化工基地规划纲要环评、鄂尔多斯市主导产业与重点区域发展规划环评等,这些环评工作的探索为我们提供了宝贵的经验,为区域和行业环保政策的制订起到了很好的指导作用[10]

    从国内外的经验上来看,区域和行业的规划和战略环评是解决现有环保政策体系问题的重要制度和有效手段。

3、案例分析

    南京大学是我国最早开展环境学科科研和教学的高等学府之一,1990年获得原国家环保总局颁发的首批环境影响评价证书,2004年被筛选为第一批规划环评推荐单位。近年来,我校在区域发展规划、国土资源规划和行业发展规划等领域,开展了大量战略和规划的环评工作,并就该方面开展了一些相关的研究[11-13],现就我校开展的两个代表性项目对规划环评与环保政策之间的关系进行一些介绍与讨论。

1)江苏省农药行业规划环评

    农药工业污染物种类较多,大部分具有一定的毒性,难生物降解,对生态环境有一定的威胁。江苏是我国最主要的农药生产基地(产量和出口量分别占全国28.34%28%),为促进行业的可持续发展,省政府组织编制了该行业的发展规划。为控制其环境影响,原国家环保总局和江苏省政府均要求该规划开展环评工作。在充分调研区域和行业特征的基础上,本项目系统研究了江苏农药行业发展对大气、地表水、海洋环境和生态的影响,特别是特征污染物的环境影响、累积性环境影响和环境风险,对行业发展方向、区域布局和环境管理政策提出了有针对性的建议,选定了行业优先发展园区,提出了园区和企业的污染防治要求,较好的解决了农药行业发展和环境保护之间的矛盾。由于采取了大量创新性的技术方法,项目荣获了“2010年度中国石油与化学工业科技进步二等奖”。

    规划环评中提出的意见全部被《江苏省农药行业规划》采纳:对全省农药行业进行了分区化的管理;暂不将某港区精细化工园区作为优先发展园区;要求某市盐化工区等2个园区加强水环境综合整治工作;加强对农药项目的日常环境管理,制定并落实优先发展的园区及周边重要生态功能保护区及敏感区域的特征污染因子监测计划,确保上述区域的环境安全;加强农药企业关停、搬迁的后评价和土壤修复工作,落实原址的环境影响减缓和修复措施;切实加强优化发展工业园区的环境安全工作,园区及入区农药企业须严格按照规范要求建设贮存、使用危险化学品的生产装置,杜绝泄漏物料进入环境;储备必须的设备物资,并定期组织实战演练,最大限度地防止和减轻事故的危害,确保区域环境安全等。

    该规划颁布实施三年多来,有效指导了全省农药行业的持续稳定健康发展,产业布局方面进一步优化了全省农药产业布局,新批农药项目主要位于苏北、苏中环境容量富余地区,避免在苏南等环境敏感度高地区的布点;农药企业引进方面,各地经贸委及环保部门采用本环评研究结论,提高农药企业准入门槛,确保高毒农药削减的实施,保护区域环境质量;经济发展方面,避免了产能过剩农药品种的重复投资,取得了一定的经济效益;环保方面,各级环保部门采用本环评成果对各农药生产企业排污,特别是特征污染物质进行控制及削减,有效保护了区域环境质量,具有较好的环境效益。

2)江苏省土地利用总体规划环评

    江苏省政府及其土地管理部门一直重视土地利用规划的环境影响问题。2006年,省土地利用总体规划领导小组办公室在全面开展土地规划修编工作的同时,确定由南京大学李升峰教授课题组承担《江苏省土地利用总体规划(2006-2020)环境影响评价》工作。本项目在开展土地利用与生态环境关系分析的基础上,进一步识别土地利用的生态环境因子,并在形成相应评价方法及指标体系的基础上,结合重点用地类型及方案必选,较为全面地评价土地利用总体规划的环境影响,并提出相应的建议。

    项目提出的调整建议全部被《江苏省土地利用总体规划(2006-2020)》采纳:确保规划和《江苏省重要生态功能区规划》的一致性;要求并加强土地规划实施中、后环境影响评价以及土地利用专项规划、重大土地利用工程实施、重点基础设施用地开发建设等的环境影响评价;进一步加强农村土地整治,重点是土地开发复垦、矿山生态修复等过程的实施、跟踪和管理,保证预期生态环境效益的实现;给出了基于单位建设用地的节能减排控制指标,并建立更为严格的考评制度;进一步加强林地、湿地、水域等生态用地的建设和维护,提高其生态品质与生态功能,建立基于重要生态功能区建设与维护的土地政策;重视水体(包括湿地)、耕地、林地等非建设用地生态环境质量与生产力的提高,从品质角度促进全省及各市地均绿当量、生态服务价值的提高;重视重大战略实施区域,如江苏省沿海区域等,战略实施对于土地生态环境的影响,并建立跟踪评估制度。此外,在该规划环评的指导下,我校朱晓东教授、李升峰教授等课题组还陆续受托开展了镇江市、扬州市、泰州市、南通市通州区等地区的土地利用规划环评。

    这一系列规划颁布实施以来,有效指导了全省科学利用土地,全省未发生省级规划用地占用重要生态功能区的事件,实现了土地利用和生态环境保护的良性互动,预防或者减轻了不良生态环境影响,使“江苏省土地利用总体规划”更加符合江苏生态省建设和两个率先创建要求,为全面建设新江苏、实现从江苏制造到江苏创造的战略转变提供了土地利用及规划的决策支撑。

     总体来说,上述规划环评中提出的相关建议要求作为针对性的环保政策实施后,避免了规划初期决策失误可能带来的消极环境影响,促进了江苏省的社会经济协调、可持续发展,具有显著的经济、社会和环境效益。上述案例得以成功实施,体现了《环评法》等相关法规的重大意义,彰显了江苏省委省政府促进社会经济与环境保护协调发展的决心,也证实了规划环评在推动环保政策体系的差别化方面具有不可替代的重要作用。

 

 

参考文献

[1]   郭培坤.主体功能区环境政策体系研究 .南京大学学位论文,2011

[2]   陈彬.战略环境评价实践研究 .厦门大学学位论文,2002

[3]   Therivel Riki. Rosario Maria. The Practice of Strategic Environmental Assessment. London:Earth scan Publication Ltd. 1996

[4]   Therivel Riki. Wilson Elizabeth. Thomson Steward etc. Strategic Environmental Assessment. London:Earth scan Publication Ltd. 1992

[5]   United Nations. Application of Environmental Impact Assessment Principles to policies plans and programs. New York.1992

[6]   王华东、李巍等,区域战略环境影响评价研究--山西煤电并重战略分析,能源与环境,1997,14(2):1-5

[7]   李巍、王华东、王淑华,政策环境影响评价与公众参与,环境导报,1996(4):5-7

[8]   Therivel Riki. Systems of Strategic Environmental Assessment. Environmental Impact Assessment Review. 1993.13(4):145-168

[9]   张春楠. 论区域环境管制与治理.生产力研究, 2001,4: 34-36.

[10]  环境保护部环境影响评价司. 战略环境影响评价案例讲评(第一、二、三辑). 北京: 中国环境科学出版社. 2006/2009/2010

[11]  杨洁、毕军等. 城市规划的环境影响评价研究初探, 环境污染与防治, 2004, 6, 465-467

[12]  腊孟珂、朱晓东等. 情景分析在交通规划环境影响评价中的应用研究——以南通市支路系统规划环评为例, 环境保护科学,  2009, 3, 56-58

[13]  贾冰、李升峰等. 中国土地利用规划环境影响评价研究评述, 中国土地科学,2009, 5, 76-80

[14]  周莉华、陆朝阳等. 多污染因子归一化研究模型建立与应用研究,精细与专用化学品, 2010, 188),18-21

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